Nguồn: Carl Bildt, “The Promise and Peril of EU Expansion,” Foreign Affairs, 28/09/2023
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Liên minh châu Âu cần phải kết nạp Ukraine – nhưng mọi chuyện sẽ không đơn giản.
Trong sáu thập niên vừa qua, không có khía cạnh nào trong quá trình hội nhập châu Âu gây tác động lớn như việc mở rộng dần dần tổ chức mà ngày nay là Liên minh châu Âu. Sự mở rộng của EU đã mang nền dân chủ đến những nơi từng chỉ biết đến độc tài. Nó đã biến một lục địa thường xuyên xung đột trở thành một trong những khu vực thịnh vượng nhất trên thế giới.
Ngay từ đầu, mục tiêu số một của hội nhập châu Âu là hòa giải Pháp-Đức, hai quốc gia đã trải qua ba cuộc chiến trong vòng chưa đầy một thế kỷ. Để làm được điều đó, vào tháng 7/1952, hai bên đã liên kết ngành công nghiệp thép và than của mình – vốn là biểu tượng và bản chất của quyền lực vào thời đó. Trong những năm tiếp theo, nhiều quốc gia châu Âu tiếp tục hợp nhất nền kinh tế của họ theo những cách khác nhau, hình thành nên các thể chế mà cuối cùng sẽ trở thành EU. Mỗi làn sóng mở rộng lại có một mục tiêu khác nhau. Sau khi các chế độ độc tài ở Hy Lạp, Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha sụp đổ vào giữa những năm 1970, các quốc gia này đã gia nhập EU trong một nỗ lực thành công nhằm ổn định nền dân chủ mong manh của họ. Sau khi Liên Xô sụp đổ vào năm 1991, một cách tự nhiên, EU đã đón nhận các quốc gia trung lập trước đây của châu Âu, là Áo, Phần Lan, và Thụy Điển. Trong thập niên tiếp theo, khối này chào đón các quốc gia thuộc khối Hiệp ước Warsaw cũ ở châu Âu và các quốc gia vùng Baltic, cũng như một phần của vùng Balkan.
Trong mỗi đợt mở rộng, đều có những nhà phân tích lo ngại rằng việc mở rộng sẽ làm khối suy yếu. Nhưng những lo ngại này chưa bao giờ thành hiện thực. Thay vào đó, mở rộng đi đôi với các quan hệ và kết nối ngày càng sâu sắc. Chẳng hạn, trong giai đoạn đầu, tất cả các quyết định của khối đều phải được nhất trí, vì thế đã cản trở hành động tập thể. Nhưng khi EU giới thiệu thị trường chung tích hợp vào năm 1993, phần lớn các quyết định đều đã được đưa ra dựa trên đa số tại các hội đồng bộ trưởng (dù trên thực tế vẫn có nhiều quyết định được đưa ra theo đồng thuận). Đương nhiên, cũng tồn tại một cơ chế đồng quyết định ở Nghị viện Châu Âu về tất cả các vấn đề lập pháp. Ngoài ra, vẫn còn những lĩnh vực quan trọng mà trong đó các quyết định phải được nhất trí, đặc biệt là về vấn đề đối ngoại, và cũng có nhiều lĩnh vực khác mà việc hoạch định chính sách vẫn chủ yếu thuộc về các quốc gia thành viên. Nhưng EU ngày nay có nhiều quyền lực hơn bao giờ hết đối với các thành viên của mình.
Tuy nhiên, cũng có những trở ngại trong quá trình mở rộng. Vương quốc Anh đã đóng một vai trò quan trọng trong quá trình hội nhập của khối suốt một nửa thế kỷ trước khi chủ nghĩa dân túy khiến nước này quyết định rời đi vào năm 2016 (dù phần lớn người dân Anh hối tiếc về quyết định đó). Thổ Nhĩ Kỳ bắt đầu đàm phán về việc gia nhập vào năm 2005, nhưng những thất bại trong quá trình phát triển dân chủ và các tranh chấp dai dẳng về đảo Síp đã liên tục trì hoãn việc nước này nộp đơn xin gia nhập.
Trở ngại lớn nhất liên quan đến các quốc gia ở phía tây Balkan. Tại thượng đỉnh ở Hy Lạp năm 2003, mọi quốc gia Balkan đều được hứa hẹn trở thành thành viên EU, nhưng từ đó đến nay, chỉ mới có Croatia gia nhập vào năm 2013. Các nước Balkan khác đã rơi vào bế tắc do tranh chấp song phương và việc không sẵn lòng cải cách. Ngày nay, quá trình mở rộng của EU trong khu vực Balkan đã mất đi cả động lực lẫn uy tín. Các nhà lãnh đạo EU tiếp tục hứa suông về việc kết nạp các nước Tây Balkan, đồng thời công bố các báo cáo và tổ chức các cuộc họp về việc gia nhập của họ. Nhưng không có hành động có ý nghĩa nào được thực hiện. Trên thực tế, vào năm 2019, khi Albania và Bắc Macedonia dường như đã sẵn sàng tham gia (sau khi Hy Lạp dành hơn một thập niên để ngăn chặn việc kết nạp Albania), Pháp, Đan Mạch, và Hà Lan đã bất ngờ dùng đến quyền phủ quyết, dừng quá trình kết nạp.
Nhưng giờ đây, hành động gây hấn của Nga chống lại Ukraine đã thay đổi mọi thứ. Đột nhiên, nền hòa bình và ổn định của toàn bộ Đông Âu rơi vào nguy hiểm, gây ra những hậu quả lớn cho toàn bộ lục địa. Kết quả là đã có những thay đổi lớn trong nhiều chính sách của EU. Khối này bước vào một giai đoạn phát triển mới, mang trong mình nhiệm vụ đem lại sự ổn định cho sườn phía đông – một mục tiêu chắc chắn sẽ được ưu tiên trong nhiều năm tới. Và để giải quyết những thách thức này, EU đã chuẩn bị cho một làn sóng mở rộng mới, với những hệ quả to lớn cho tương lai của lục địa già. Họ sẽ bắt đầu bằng các cuộc đàm phán gia nhập với Moldova và Ukraine, theo sau là nhiều quốc gia khác.
Việc mở rộng quy mô của EU một lần nữa, nhiều khả năng lên đến hơn 30 quốc gia vào những năm 2030, là một công việc không hề dễ dàng. Đợt mở rộng này sẽ kéo theo những tranh cãi gay gắt về cải cách thể chế, về ngân sách và tài chính, cũng như các hoạt động vô tận nhằm đảm bảo một sự cân bằng nào đó giữa việc chấp nhận Moldova và Ukraine với các nước Tây Balkan. Những tranh chấp này sẽ diễn ra như thế nào phần lớn phụ thuộc vào tiến trình của cuộc chiến ở Ukraine. Nhưng mục tiêu tổng thể phải là tìm ra con đường để kết nạp Kyiv. Làm như vậy sẽ giúp mang lại sự thịnh vượng và ổn định ở cả Ukraine và toàn bộ châu Âu.
CHUẨN BỊ
Ukraine đã gõ cửa EU suốt gần hai thập niên, kể từ cuộc Cách mạng Cam năm 2004 ở nước này, khi người Ukraine xuống đường ở Kyiv, trên tay vẫy cờ EU. Nhưng trong nội bộ khối, sự ủng hộ dành cho tư cách ứng viên của Ukraine từ lâu đã rất mong manh. Các thành viên quyền lực nhất của EU đều phản đối, viện dẫn mọi thứ, từ tham nhũng đến sợ bị Moscow xa lánh.
Tuy nhiên, Kyiv đã xích lại gần EU trong 15 năm qua. Sau khi Nga xâm lược Gruzia vào năm 2008, Ukraine, cùng với Gruzia và Moldova, đã đàm phán các hiệp định thương mại tự do sâu rộng và toàn diện với EU. Khi Tổng thống Ukraine Viktor Yanukovych rút lui khỏi việc ký kết thỏa thuận vào năm 2013 dưới áp lực từ Moscow, người biểu tình đã xuống đường; cuối cùng, Yanukovych phải trốn khỏi đất nước và tìm kiếm sự bảo vệ ở Nga. Tổng thống Nga Vladimir Putin đã đáp trả thất bại này bằng bạo lực. Gần như ngay lập tức sau khi Yanukovych bỏ trốn, Putin đã xâm lược và sáp nhập Crimea, rồi phái lực lượng Nga tiến vào miền đông và miền nam Ukraine để kích động một cuộc nổi dậy. Moscow nhận được rất ít sự ủng hộ của người dân, và lúc đầu, Putin chỉ kiểm soát được một phần rất nhỏ ở hai tỉnh cực đông của Ukraine. Sau đó, vào tháng 2/2022, lo sợ rằng con đường dân chủ và châu Âu của Ukraine sẽ kích động những nơi khác đi theo (và theo đó đe dọa quyền lực của chính ông), Putin đã phát động một cuộc xâm lược toàn diện.
Nhưng cuộc xâm lược đó đã phản tác dụng, trở thành bước đệm cho một sự biến đổi sâu sắc giúp thống nhất và trao quyền cho châu Âu. Giờ đây, nó thậm chí còn có thể giúp mở rộng khối. Tháng 6/2022, nguyên thủ các nước EU đã quyết định trao tư cách ứng viên cho Ukraine. Quyết định này là một thay đổi chính sách quan trọng, mà cho đến nay vẫn chưa thể tưởng tượng được, nhưng cuộc xâm lược của Putin đã khiến việc đẩy nhanh quá trình gia nhập của Ukraine trở thành một nhiệm vụ chiến lược. Sự ổn định trong tương lai của nước này hiện được coi là chìa khóa cho sự ổn định trong tương lai của châu Âu. Dù chắc chắn sẽ phải có những thỏa thuận an ninh sâu rộng – có thể thông qua tư cách thành viên NATO – để bảo vệ Ukraine, các nhà lãnh đạo châu Âu hiểu rằng sự hội nhập kinh tế và chính trị của nước này vào EU là cần thiết để ổn định châu lục, giống như cách những làn sóng mở rộng trước đây đã tạo ra một lục địa hòa bình.
Bóng đã bắt đầu lăn. Cuối tháng 10, Ủy ban Châu Âu dự kiến sẽ công bố báo cáo mở rộng thường kỳ. Mọi thứ cho thấy rằng vào tháng 12, các nguyên thủ quốc gia EU và Brussels sẽ bật đèn xanh cho các cuộc đàm phán gia nhập chính thức với Moldova và Ukraine. Tuy nhiên, trên thực tế, việc đạt được tư cách thành viên là một quá trình phức tạp. Nó đòi hỏi phải áp dụng tất cả các quy tắc và quy định mà EU đã xây dựng cho đến nay, và điều đó có nghĩa là chấp nhận mọi thứ trong 36 chương của các hiệp ước đã tạo nên tổ chức này. Trên thực tế, đàm phán là quá trình nhượng bộ cần nhiều thời gian của quốc gia nộp đơn xin gia nhập, và luôn mất ít nhất một vài năm. Trung bình, các nước nộp đơn cần khoảng 5 năm để hoàn tất đàm phán. Những nước tham gia nhanh nhất là Phần Lan và Thụy Điển chỉ mất hơn hai năm, còn những nước chậm nhất là Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha cần đến gần tám năm. Ngoài ra, quá trình gia nhập EU ngày nay bao gồm nhiều bước hơn so với khi thành viên mới cuối cùng là Croatia gia nhập, vì vậy nó sẽ mất nhiều thời gian hơn.
Nhưng cả Moldova và Ukraine đều đã đáp ứng một phần yêu cầu khi họ triển khai các hiệp định thương mại tự do toàn diện của mình. Nếu họ có thể củng cố nền dân chủ, đồng thời duy trì tốc độ cải cách kinh tế, hành chính, và tư pháp, thì họ có thể kết thúc quá trình đàm phán gia nhập trước cuộc bầu cử Nghị viện Châu Âu năm 2029. Tiến hành các cuộc đàm phán này sẽ là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất đối với Ủy ban Châu Âu tiếp theo, cơ quan sẽ lên nắm quyền sau cuộc bầu cử EU vào tháng 6/2024. Do đó, ủy ban này phải có sức mạnh và thành phần cần thiết để có thể tiến hành đàm phán thành công.
TẠO DỰNG KHÔNG GIAN
Có những trở ngại quan trọng đối với việc sáp nhập Moldova và Ukraine. Một là, trong suốt quá trình này, sẽ xuất hiện áp lực để đảm bảo rằng các quốc gia Tây Balkan không một lần nữa bị bỏ rơi trong giá lạnh. Những nước này và những người ủng hộ họ muốn có một con đường thực tế để trở thành thành viên EU – một con đường song song với con đường của Moldova và Ukraine. Áp lực này là chính đáng. EU vẫn phải đảm bảo rằng các nước Tây Balkan ổn định vì lợi ích của khối, và các nước Tây Balkan đã phải ở trong phòng chờ quá lâu.
Tuy nhiên, thật khó để hình dung ra bất kỳ đường tắt nào giúp các nước Tây Balkan trở thành thành viên EU. Lý tưởng nhất là các tranh chấp song phương kéo dài giữa các nước Balkan sẽ được đặt sang một bên, nhưng quá trình điều chỉnh để các quốc gia này phù hợp với các quy tắc, tiêu chuẩn, và chính sách của EU sẽ không thể bị bỏ qua. Để trở thành thành viên, Serbia sẽ phải công nhận nền độc lập của Kosovo, và Kosovo sẽ phải tuân thủ những gì đã được quốc tế nhất trí khi nói đến quyền của người thiểu số Serbia. Bosnia sẽ cần phải thoát khỏi sự phụ thuộc vào giám sát quốc tế, và chứng tỏ rằng mình thực sự có thể là một quốc gia có chủ quyền. Ngày nay, các cơ chế giám sát quốc tế vẫn có thể gạt bỏ các quyết định khác nhau của nước này. Nhưng cảnh tượng Moldova và Ukraine gia nhập EU có lẽ là cách thực tế duy nhất để vượt qua những trở ngại khác nhau từ lâu đã cản trở sự tiến bộ tại Tây Balkan.
Những nước khác mong muốn trở thành thành viên EU sẽ phải đối mặt với những trở ngại lớn hơn. Dù ban đầu họ đã là một phần trong bộ ba tiên phong tìm cách gia nhập khối, cùng với Moldova và Ukraine, nhưng Gruzia đã tụt xuống cuối danh sách những nước chờ gia nhập do sự cai trị của giới đầu sỏ ở nước này. Chí ít thì trong ngắn hạn, họ cũng khó có thể bắt kịp. Về phần mình, Thổ Nhĩ Kỳ tiếp tục bày tỏ mong muốn trở thành thành viên EU, nhưng lại quá tụt hậu về vấn đề nhân quyền để có thể gia nhập ngay hôm nay.
Tuy nhiên, những lo ngại về Gruzia và Thổ Nhĩ Kỳ khó có thể làm chậm lại quá trình tiếp nhận Moldova và Ukraine. Nhưng tư cách thành viên của Moldova và Ukraine vẫn sẽ gặp phải những trở ngại liên quan đến việc liệu đợt mở rộng mới có đòi hỏi phải xem xét lại cấu trúc thể chế của toàn khối hay không. Hiện đã có những lời kêu gọi chấm dứt việc yêu cầu sự đồng thuận khi thông qua một số loại biện pháp nhất định, và nếu có thêm hai nước mới tham gia, sẽ có thêm những lời kêu gọi tối ưu quá quá trình ra quyết định ở các khía cạnh khác. Tuy nhiên, đây vốn là những cuộc tranh luận thường trực trong nội bộ EU, và việc mở rộng từ 27 thành viên hiện nay lên 29 sẽ không gây ra quá nhiều xáo trộn cho cấu trúc của tổ chức. Suy cho cùng, tính đến trước Brexit, EU đã có 28 thành viên.
Tuy nhiên, khi mở các cuộc đàm phán gia nhập với Ukraine và Moldova, EU nhiều khả năng sẽ thúc đẩy các thành viên của mình suy nghĩ xem liệu những cải cách thể chế nào là cần thiết. Nhưng quá trình này khó có thể trở thành hiện thực cho đến sau cuộc bầu cử Nghị viện châu Âu năm 2024. Và có nhiều cách để điều chỉnh cơ cấu của tổ chức mà không cần kích hoạt quá trình phức tạp để sửa đổi các hiệp ước, điều mà khối này khó có thể làm được. Các nước và các quan chức EU có lẽ vẫn còn nhớ rất rõ khi họ cố gắng xây dựng một bản hiến pháp vào năm 2004, để rồi phải chứng kiến hiệp ước thiết lập hiến pháp đó bị bác bỏ bởi các cuộc trưng cầu dân ý ở Pháp và Hà Lan, hai trong số sáu quốc gia thành viên ban đầu. Phần lớn nội dung của văn bản này sau đó đã được đưa vào Hiệp ước Lisbon. Tuy nhiên, mong muốn ban hành thêm những thay đổi hiệp ước vẫn bị cản trở một cách rõ ràng ở các thủ đô của châu Âu.
Chắc chắn, có một vấn đề mang tính cấu trúc mà EU phải giải quyết để kết nạp Moldova và Ukraine: ngân sách và các chương trình chi tiêu của khối. Ngày nay, ngân sách EU chiếm khoảng 1% tổng GDP của các quốc gia thành viên. Dù đây chỉ là một phần nhỏ trong chi tiêu công của họ, nhưng nó vẫn lên tới hơn 1,2 nghìn tỷ euro mỗi năm, tương đương 1,26 nghìn tỷ USD. Dòng tiền lớn nhất đi từ các nước thành viên là “quỹ gắn kết” để tài trợ cho phát triển kinh tế ở các khu vực nghèo nhất của khối, và trợ cấp nông nghiệp theo chính sách nông nghiệp chung của EU. Cùng nhau, hai chương trình này chiếm khoảng 2/3 ngân sách của khối.
Ukraina nghèo hơn đáng kể so với hầu hết các nước EU và cũng là một nước sản xuất nông nghiệp lớn. Kết quả là, các chuyên gia ước tính rằng khoảng 1/3 tổng trợ cấp nông nghiệp hiện tại và 1/4 quỹ gắn kết của EU sẽ được chuyển đến Kyiv. Nếu các chính sách của khối này không thay đổi, thì sự gia nhập của Ukraine sẽ đồng nghĩa với việc cắt giảm các chương trình dành cho các nước thành viên hiện tại, chẳng hạn như Ba Lan (hiện là nước hưởng lợi lớn nhất). Không cần phải nói, một thay đổi lớn như vậy sẽ gây ra bất ổn chính trị.
EU hoạt động dựa trên một ngân sách 7 năm, vì vậy họ cần bắt đầu giải quyết những vấn đề này trong kỳ ngân sách tiếp theo, vốn sẽ phải được thông qua trước năm 2027. May mắn thay, có một tiền lệ về những gì khối có thể làm. Trước đợt mở rộng lớn của EU vào năm 2004, khi có nhiều quốc gia Trung Âu tham gia, khối này đã tạo ra một ngân sách riêng – bên cạnh ngân sách tiêu chuẩn – để đảm trách việc mở rộng. Người ta có thể sẽ phải áp dụng lại mô hình này.
Sẽ có những cuộc chiến chính trị khốc liệt xoay quanh vấn đề này. Một phần của giải pháp chắc chắn sẽ là kéo dài thời gian chuyển tiếp cho đến khi các quốc gia thành viên mới tham gia đầy đủ vào các chương trình khác nhau của EU. Đây là trường hợp khi Ba Lan và Tây Ban Nha, những quốc gia có dân số gần tương tự như Moldova và Ukraine, lần lượt gia nhập liên minh. Ngoài ra, các nhà lãnh đạo EU có thể phải giải quyết những lo ngại ở một số quốc gia thành viên về vị thế cạnh tranh mạnh mẽ của ngành nông nghiệp Ukraine, dù một số nhà phân tích sẽ nhanh chóng chỉ ra rằng ngành nông nghiệp của nước này thay vào đó nên được coi là một lợi thế lớn, vì nó sẽ giúp ích cho EU trong vai trò một khối.
Nông nghiệp không phải là vấn đề nội bộ duy nhất có thể làm phức tạp thêm quá trình gia nhập. Có rất nhiều cách mà nền chính trị của một quốc gia có thể làm chệch hướng quá trình này. Pháp sẽ tổ chức bầu cử tổng thống vào năm 2027 và cuộc bỏ phiếu đó có thể trao quyền cho các chính trị gia phản đối việc mở rộng EU. Các nước khác cũng có những cuộc bầu cử có thể gây khó khăn cho quá trình gia nhập. Hungary có thể sẽ tiếp tục là kẻ phá hoại, đặc biệt là khi nước này đang cố gắng ngăn chặn hỗ trợ tài chính của EU cho Ukraine. Và như kinh nghiệm của Serbia và Thổ Nhĩ Kỳ đã cho thấy, nguy hiểm luôn có thể nảy sinh từ những diễn biến chính trị ở quốc gia nộp đơn xin gia nhập.
Cuộc đấu tranh của Ukraine về vấn đề nhà nước pháp quyền và nạn tham nhũng chắc chắn sẽ được thể hiện rõ nét trong quá trình này. Do Hungary và Ba Lan đều trải qua tình trạng suy thoái dân chủ sau khi gia nhập, EU sẽ muốn xây dựng các biện pháp bảo vệ mạnh hơn để đảm bảo rằng các thành viên tương lai không trở nên phi tự do sau khi họ gia nhập khối. Tuy nhiên, Ukraine đã đạt được tiến bộ dân chủ đáng kể kể từ khi giành được độc lập, và nước này đã không còn hàng tỷ USD tiền khí đốt từ Nga, vốn từng giúp thúc đẩy nạn tham nhũng. Kyiv sẽ còn chật vật với nạn tham nhũng, nhưng rõ ràng họ đang đấu tranh với nó.
LỚN HƠN VÀ TỐT HƠN
Đối với Ukraine, việc gia nhập EU không đơn thuần chỉ là vấn đề ổn định. Nó còn là vấn đề về sự thịnh vượng trong tương lai của nước này. Trở thành một phần của thị trường chung tích hợp EU và tuân thủ các quy tắc của khối sẽ thúc đẩy đầu tư nhiều hơn, bao gồm cả vào các nhà máy của nước này. Kết quả gần như chắc chắn sẽ là tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ, giống như ở các quốc gia hậu cộng sản khác đã gia nhập EU. Năm 1990, khi đế chế Xô viết tan rã, GDP bình quân đầu người của Ba Lan và Ukraine gần như tương đương nhau. Ngày nay, GDP bình quân đầu người của Ba Lan lớn hơn Ukraine tới bốn lần. Và dù Ba Lan đã nhanh chóng thực hiện những cải cách kinh tế ấn tượng, đặc biệt là khi so sánh với Ukraine, nhưng tư cách thành viên EU đã giúp ích nhiều nhất.
Kết cục chiến tranh chắc chắn sẽ đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển của Ukraine. Nhưng nếu nước này có thể trở nên an toàn, không có lý do gì EU không thể giúp Ukraine thực hiện hành trình tương tự như Ba Lan trong những thập niên sắp tới. Xét cho cùng, EU có lịch sử đạt được những thành tựu to lớn: hòa giải những kẻ thù lâu đời ở Tây Âu, củng cố nền dân chủ ở Nam Âu, thúc đẩy cải cách và thịnh vượng ở Trung Âu và các nước vùng Baltic.
Công bằng mà nói, nhiệm vụ phía trước có lẽ còn khó khăn hơn những thành tựu từng đạt được – nó có lẽ là nhiệm vụ thách thức nhất của EU. Nhưng nếu không được thực hiện, nó cũng sẽ để lại hậu quả nặng nề nhất. Nga đang đe dọa hòa bình và ổn định của châu Âu, và việc đưa Moldova và Ukraine vào EU là rất quan trọng để củng cố sườn phía đông của lục địa này. Và điều đó sẽ giúp bảo vệ toàn bộ châu Âu.
Carl Bildt là Đồng Chủ tịch Hội đồng Quan hệ Đối ngoại Châu Âu. Ông từng giữ chức Thủ tướng Thụy Điển từ năm 1991 đến năm 1994 và Bộ trưởng Ngoại giao từ năm 2006 đến năm 2014.